政事堂的变迁
——小议唐代宰相制度
宰相制度作为我国封建社会的重要官僚制度之一，自秦汉时代便已经初步形成，并伴随着封建制度的成熟完善，作为皇权的对立面一直延续至满清王朝。旧时的宰相大体有三种职能，分别是：决策、审议、施行——这是由其辅佐帝王、统辖百官的职务责任决定的。秦汉时期的宰相将决策和执行权握于己手，这种情况一直延续到六朝时期——宰相“一人之下，万人之上”的独特大权与皇帝产生了很大矛盾——皇帝是封建社会中的顶点，封建制度的核心，他应当、也必须将国家政治、经济、文化等各个方面的权力集中于自己手中，但在封建制度确立之初，由于氏族制度的残余力量依然存在并有着相当的势力，皇帝个人还无法真正掌管这种极为庞大的国家权力——至少是全部的权力；这虽然不是宰相这一官职出现的唯一原因，但也是其中一个重要的因素；另外，为皇帝分担工作压力、作为榜样统领文武百官则成为了史册中对宰相职能理想化的勾勒；但当宰相制度确立、宰相成为一个具体的人出现在朝堂之上以后，就不可避免地与皇权发生了碰撞——这种分散在宰相和皇帝两人手中的权力是封建社会应当极力避免的现象，因此，皇权与相权便形成了极为奇妙的权力组合；而其二者之间的不断斗争亦是我国封建集权体制发展的必然结果。汉武帝时将内史的尚书推到外廷，使尚书令等有了丞相之权；魏晋南北朝时代则进一步削夺相权。这种形势发展到隋唐，终于促使了三省六部制的确立。
政事堂是唐代的特殊机构。其成立时间国内史学界有两种看法。一种以为当在唐高祖武德年间；而也有人认为应于太宗贞观年间。从政事堂在唐代政治生活领域所起的主要作用来看，其在唐朝前期是作为宰相集议制度的体现存在的。因此，即使政事堂这个名称是在武德年间出现的[1]，但它作为唐宰相制度的重要组成部分得以确立，却应当在太宗贞观年间。
宰相集议制度的出现，既是适应当时政治形势的需要，也是太宗的为政思想决定的[2]。搪太宗李世民，“高祖第二子也”[3]，其获得皇位是杀兄逼父换来的。因此，在其执政初期统治并不稳固。当时朝廷内部派别繁多，政治形势错综复杂[4]，在这种情况下，如何统合各派意见、均衡其间的利益分配，就成为了太宗最最棘手的事情。为了达到巩固政权的目的，他一面保留了高祖老臣的高位，给裴寂加官司空，使肖瑀、封德彝等仍保其职；一面将自己的亲信长孙无忌、房玄龄、杜如晦等任以尚书右仆射、中书令、侍中的要职，以掌政权。同时，用敌对派别的改换门庭者为审议、论谏之官，如以原太子之党的王珪、魏征分任黄门侍郎、谏议大夫，利用失势者急于表诚立功的心理，来监察政事，防止群下蒙蔽。又提拔众多的庶族地主入仕，缓解士庶矛盾。为了适应多方面的需要，便在原有的三省长官之外，增加了若干各种名号的宰相[5]。如此，随着宰相人数的增加，采取集议制也就成为顺理成章的事情了。另外，太宗“广任贤良，高居深视”的为政思想也使他敢于实行这种较为民主的政策。他表示“朕……以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行，岂得以一日万机，独断一人之虑也。”这其中固然有取信于诸多派系的因素，但太宗个人的气度也可见一斑。
政事堂初时设在门下省，高祖时作用很小。太宗时为了分散宰相过于庞大的权力，便大力提高门下省的地位，充分使其发挥审议职能，借以均衡三省的权力分配，造成均势，也使宰相之间形成互相牵制的局面。随着“知门下省事”名号的出现，宰相实权开始逐渐从仆射手中流向较低品阶的职事官员。
政事堂设立的最初目的是减少三省摩擦，协调其间关系，提高工作效率。因此为避免中书、门下二省的纠缠不休，便将二省合在一起议事[6]。故政事堂又称“中书门下”或“门下中书”[7]。这种中书、门下两省的合议制度也就使太宗年间的政事堂多少带有一些议政、审议甚至执行集中性质相与混杂的色彩。应该说，太宗朝的政事堂宰相集议制尚不具超然的专职议政的性质，与行政尚未分开[8]。
贞观十七年（643年），晋王李治立为太子，太宗“诏以长孙无忌为太子太师、房玄龄为太傅、肖瑀为太保、李世勩为詹事。瑀、世勩并同中书门下三品。同中书门下三品自此始。[9]”而且不管官阶高低，都必须带此称号才可预政事堂议。这个名号的特点在于：不仅低级官员多了一个入相途径，而且许多经验丰富的老臣也能当个名副其实的顾问，在国事上继续发挥补益作用。贞观年间带此号的肖瑀、高士廉都是国之老臣，肖瑀以太子太保的荣衔，高士廉以开府仪同三司的散官高阶，加带“同三品”，就是表明他们在政事堂会议中的职能具有顾问性质[10]。
到了高宗年间，资历浅者入相，以“同中书门下平章事”为名。永淳元年（682年），高宗“以黄门侍郎颖川郭待举、兵部侍郎岑长倩、秘书员外少监、检校中书侍郎鼓城郭正一、吏部侍郎鼓城魏玄同并与中书门下同承受进止平章事。上欲用待举等，谓韦（当为崔）知温曰：‘待举等资任尚浅，且令预闻政事，未可与卿等同名。’自是外司四品以下知政事者，示以平章事为名。[11]”这样，进入政事堂议事的低级职事官范围进一步扩大，这样有助于朝政的灵活和活力的增加。
与贞观时相比，高宗时的宰相名称已由众多纷杂的名号[12]统一到中书令、侍中、同中书门下三品、平章事。这样，有利于政事堂宰相集议制度的规范化。同时，高宗年间，尚书、仆射不带“同三品”名号不可参加政事堂会议已成为惯例。这种专职尚书长官退出政事堂会议的现象，意味着行政权与议政、决策权的分离[13]。也就是说行政首脑已无参与机密决策之权，而参加政事堂会议的宰相只有单纯议政的职责，这样，乃演变成为议政决策与施政执行分职的体制。政事堂会议成为单纯议政决政的高级国务会议。此时政事堂宰相集议体制便完备化、性质更加明朗了。
随着宰相集议体制的完善成熟，政事堂的具体制度也逐渐确立下来，其中比较重要的两点分别是：宰相轮流秉笔制度——即所谓“执政事笔”和议定取旨、附署制度。前者在政事堂迁往中书省[13]前应该已有实行，如此裴炎方能以一人执政事笔之尊，将政事堂由门下迁往中书。而探其初始时间，似在太宗朝已有其迹[14]。由裴炎迁址政事堂一事可以看出，秉笔宰相在政事堂会议中的主导地位和其重要性。
而议定取旨与附署制度在内容及执行过程上是相辅相成的。由于政事堂只是单纯的议政机构，因此在政事堂会议中作出决定的事情，必须呈给皇帝过目，由皇帝作出最后的裁决，然后才能颁旨施行。但是，为了限制皇权，施行制敕又必须经过政事堂宰相的附署，否则便是不合法的，不会被人们承认为正式的诏令[15]。如《旧唐书·睿宗本纪》云：
（景云元年七月）中宗时官爵渝滥，因依妃、主墨敕而授官者，谓之斜封，至是并令罢免。
又如《旧唐书·桓彦范传》载：
时有墨敕授方术人郑普思秘书监，叶净能国子祭酒，彦范苦言其不可。帝曰：“既要用之，无容便止。”彦范又对曰：“陛下自龙飞宝位，遂下制云：‘军国政化，皆依贞观故事。’昔贞观中尝以魏徵、虞世南、颜师古为秘书监，孔颖达为国子祭酒。至如普思等是方伎庸流，岂足以比踪前烈？臣恐物议谓陛下官不择才，滥以天秩加于私爱。惟陛下少加慎择。”
都说明依照制度，皇帝的诏书必须经过政事堂宰相商决附署，方能生效。
但是，在现实中随着政治局势的变化，政事堂宰相集议制度经常受到破坏。政事堂初时设于门下省，就是为了维持三省并重、权力均衡互相为制约的局面。但是贞观末年长孙无忌以中书令知三省事，使中书省地位开始提高。高宗时，随着尚书仆射不带名号不得预政事堂会议，单纯的尚书省长官退出了政事堂，尚书省成为专门的执行机关。而负责审议诏令的门下省，也不为预夺实权、参与朝政的武则天所喜，地位遭到削弱。弘道元年（683年）十二月甲戌，裴炎由侍中转中书令，当时门下省二侍中阙未除人，中书令二职也只有裴炎一人，他即以中书令执政事笔的身份，将政事堂迁到中书省。政事堂迁址的成功，既是长期以来中书省权力加重的结果，又促成了中书省长官在政事堂中处优领先局面的确立，三省并重制遭到了破坏[16]。
到了武则天统治年间，私党政治的盛行使宰相集议制度遭到更大的破坏。以武则天为靠山的诸武亲贵们企图使武周王朝统治长久，这自然与支持李唐子孙的朝中官僚相互对立，形成两种势力集团。而武则天晚年宠幸的张氏兄弟也拉帮结派，操纵朝政，与前述之两派皆有矛盾，自成一党。在险恶的政治环境下，附于党者生，逆于党者亡。因此这一时期的宰相大多以其中一党为靠山，见风使舵，苟全性命[17]。由这样的宰相集议，以不可能达到政事堂集思广益、各抒己见的目的，反而是按照私党意图办事，带来政治上的混乱。可以说，私党政治是破坏宰相集议制的根源。
到中宗、睿宗时期，私党政治达于顶峰。韦后专权及与太平公主对最高权力的争夺使朋党并起，一时间韦氏集团和太平公主之势力成为唐代政治中的“两极”。而由于中宗、睿宗两朝皇帝本身的懦弱，又促使私党政治愈显反复无常，造成宰相集议制政令不一，在这个初唐政治最黑暗、最混乱的时期中，宰相集议制度以成为私党政治的一大工具[18]。
这样的政治黑暗不但使社会中的平民百姓身受其害，而且也损害了地主阶级的整体利益。因此当时社会上下急需一个安定的政治局面来巩固封建经济，而促使政局动荡的私党集团及为私党政治服务、已成为其利用工具的宰相集议制，就不能适应这种历史趋势而失去存在价值了。随着唐玄宗李隆基荣登大宝，作为高级国务会议的政事堂宰相集议制就此从历史舞台上退出了，政事堂制度又发展到了一个新的阶段[19]。
如前所述，从贞观末年开始，中书省的地位开始有所提高；而高宗武后朝尚书省退出政事堂会议、成为单纯的行政机构及门下省审议功能的被削弱就更加助长了这种趋势。到弘道元年（683年）裴炎以中书令之职迁政事堂至中书省，这一迁址的成功，便标志着中书省长官在政事堂中优势地位的确立。而这种情况在《唐六典》中可见一斑：
中书令之职，掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人，入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大政者也。（……）凡大祭祀群神，则从升坛以相礼，享宗庙则从升阼阶，亲征纂严，则使戒敕百寮，册命亲贤临轩，则使读册，若命之于朝，则宣而授之。凡册太子，则授玺绶。凡制诏宣传、文章献纳，皆授之于记事之官。[20]
从中可以看出，中书令有与皇帝共商机密，主动运筹策划国政，职掌大政之权。是制造和颁布政令的总负责人[21]。而侍中作为与中书令同品阶的另一实际宰相，在同书中的记载却不尽相同：
侍中之职掌出纳帝命、缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务。所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较也。
似只具有传达帝命、“总典吏职，赞相礼仪”等具体职责而已。二者权力之轻重高下，由此可见。
这种制度条文上的差别延续到政事堂会议之中，就产生了各种较为具体的影响。特别是在玄宗登基以后，这种影响便体现得更加明显，而这与当时的政治局势也有着密切关系。
在经历过武后时期的酷吏迫害和中宗、睿宗朝的党派纷争之后，大唐帝国急需一个强有力的中央政府调整统治的方向以维护王朝的正常运转，在这种背景下，玄宗必须掌一切大权于己身，而不能再延续贞观年间相对民主的宰相集议制度。因此，政事堂会议便发生了明显的变化，从其原生状态——宰相集议制度，过渡到了其次生状态，即宰相独断制——也就是少数宰相凭借国家大权所系的政事堂独断处理国政的制度[22]。
首先，玄宗逐渐减少宰相的人数。太宗年间宰相总数29人；高宗、武后时达75人；中宗、睿宗朝更趋泛滥，一时间同时为相者竟至19人，以致于有“三无坐处”之讥。这样的宰相人数就不可避免出现人浮于事的现象，使宰相记忆不仅稽缓时日，而且往往意见不一，争吵不下，容易造成政出多途、丧失时机、降低行政效率的弊病[23]。因此在玄宗一朝之中，开元29年内，宰相仅24人，天宝15年内，宰相更只余6人。据《通典》记载，开元来同时为相者，“常以二人为限，或多则三人”，可见以成为一般的惯例。另外，为限制宰相人数，玄宗还规定：处司四品以下官不得再加带名号而入相列，正四品官中只有中书、门下两省侍郎有资格和正三品官六部尚书一样，以“同中书门下平章事”和“同中书门下三品”名义入相[24]。
其次，在政事堂会议中出现了主相和次相的概念。贞观朝的政事堂会议由宰相轮流秉笔，没有轻重之分；但中书省地位提高后，中书令地位突出，已可独断一些事务。玄宗顺应这种趋势，大体掌政事笔者都是玄宗所亲信所信任者，又以中书令为多。这样实际上就形成了以中书令为主、与者为辅的主、次相制度。
综合以上两点，即可看出玄宗年间政事堂会议所发生的质的变化：即对国事的参与决策，由太宗时的宰相集体既议且决，变为一相独断，由此完成了从政事堂宰相集议制到政事堂宰相独断制的转变。玄宗时政事堂政务的决定权在主相手中，次相多“唯唯署名”而已。只要主相决心已下，次相即使有不同意见，也可置之不理。如开元三年蝗灾中姚崇的主导作用。
在这种宰相制度的变化下，政事堂性质也随之发生了性质的转变——由原来的高级国务会议召开的地点这一单纯机构逐渐向最高权力机构进行过渡。到玄宗开元十一年，张说奏准改政事堂为中书门下，改政事堂印为中书门下之印，并设立分司机构。至此，政事堂作为对政府百司有法定领导权的国家最高权力机构的地位最终得以确立[25]。
随着五房——吏、枢机、兵、户、刑礼，的设立，宰相直接领导下的分司机构已经基本健全。如此，政事堂便成为了专任宰相的私人相府。开元之前，“诸司官知政事者，至日午后乃还本司视事”，这就是所谓的兼职宰相；但开元以后，“宰臣数少，始崇其任，不归本司”、“不复视本司事矣。”宰相成为专任。彻底从开元以前的“兵部吏部尚书侍郎知政事者亦还本司分阙注唱”变为“（宰相）选试之任皆侍郎专之，尚书通属而已”。
由于政事堂已经成为专职宰相办公的宰相府，因此在公文运转体系中，政事堂也就处于政府百司和皇帝之间各类公文上传下达的中转地位。对皇帝下达的制敕，中书令有“宣署申覆而施行之”的权力。同时，政事堂也有自己的公文体系，计有堂案、堂贴、堂判、敕牒、熟状等数种。这些复杂的行文关系，表明了政事堂正是政府百司之上发号施令的机关。但需要注意的是，此时政府的大权还系于政事堂这个机构身上，而非宰相等官员个人一身，仍是机关本位原则指导下的政府体制——这一点可从宰相直接颁发的公文多冠以“堂”名来表示其出处权利的做法中看出。
是时，尚书省以成为政事堂领导下的具体执行机构，而尚书省官吏的任用亦由宰臣掌握。此外，对科举考试宰相也同样具有最终裁决权。因此，玄宗时的政事堂宰相已拥有封建国家最高的行政领导权，政事堂已成为国家最高权力机关，是政府中枢决策和首脑权力机构。这种宰相独断制的确立和发展必然导致其与皇权矛盾的尖锐化，最终走向权相专权。
为了对宰相权力加以控制，玄宗也采取了许多措施，如规定宰相任期，以三考为限，借以防止权相的出现并极力维护机关本位制原则；又如注重发挥谏官和御史的牵制作用；再如，注重对宰相的待遇和对其的监督、任免，使宰相的生死哀荣，皆系于玄宗之手等。但与太宗时宰相集议制从宰相内部相互牵制的制度相比，玄宗朝的外部控制并非十分有效和成功，因为这种制度过分依赖于帝王个人的治政能力而为形成一法定制度；因此一旦帝王不再专心于政事，这些对宰相权力的控制就大多不复存在。即使有谏官、御史的牵制，但由于宰相个人权力的过于庞大，因而他们实际都处于宰相的领导之下，故作用也不可能很大。一言以蔽之，即一旦皇帝撒手，则一切防范措施便立刻土崩瓦解。这就要求皇帝个人的政治品质和作风始终严谨如一。也正是因为这种过于严苛的要求，才导致了玄宗后期权相专权的出现；也同时导致了因玄宗一人由明而暗、由贤而昏，竟会引起唐代社会巨大变化的原因——而这与太宗晚年不甚其贤社会却无甚变化的现象是有着鲜明的对比的。
对比唐代前期的政事堂宰相集议制度和唐后期的宰相独断制，可以发现二者之间的承袭关系及其间的矛盾所在。太宗朝确立的宰相集议制度首先要求政局清明，社会稳定；在这种背景下要有足够数量的宰相来发挥集议制度集思广益的作用——这样做就避免了个人专权和思想僵化、墨守成规的弊病。另外，许多官品较低、负责具体事务的职事官的入相又刺激了宰相队伍中的新陈代谢，年轻官吏勇于改革、富于进取的蓬勃朝气为政坛带来了新的气象；此外，政事堂合三省首长办事，简化了政令颁布的程序手续，提高了行政效率。特别是集议制度可使宰相们每人得以发挥自己的长处，同时又最大限度地避免事务这一作用使贞观政治在宰相们的同心协力之下成为封建治世的楷模。
同时，宰相集议制度比较使皇权与相权相对平衡。一方面三省并重的原则牵制了三省长官的权力，形成较为完备的宰相体制；另一方面，宰相附署诏敕制度的施行，又使皇权得到了限制，从而皇相双方权限分明，君主“高居深视”于上，宰臣施政治国于下，形成了互为补益、互为制约的和谐关系。
但随着证据的变幻，特别是社会局势的不稳，宰相集议制度受到了巨大损害和破坏。三省并重原则的削弱和高宗至睿宗朝党派并起局面的延续，使集议制度作用不在，反而成为只存形式、人浮于事、效率低下的冗散机构。而乱世之后急需强者的社会需要也要求迅速提高皇权的地位，因此宰相独断制便应运而生。
这种使天子一人总揽大权的体制在诞生初期确实起到过一系列的积极作用。如提高决策效率，避免宰相间互相抬杠扯皮，去除冗官；又如相权的增大使宰相一改武后朝之后的“模糊”则学，敢于明言于上，使“天子责成于下，而权归上”，保持皇相权力均衡；再如有助于政令统一，少受外界干预等。但这种制度相权过重，难于掌握；而其能否维持正常运转，又全部依赖于皇帝个人政治作风是否清明。皇权的扩大使宰相集议制度走下历史舞台，但由此导致的权相专权又极大地威胁到封建国家机构的正常运转——这是一对不可调和的矛盾，也正因为此，皇权与相权的斗争才一直成为我国两千年封建社会统治阶级内部斗争的主旋律。
综观唐代政事堂组织职能的变化发展，便可从中理出皇权相权的此消彼长，以及其间或和谐或尖锐的相互关系，当两者关系正常时，便会带来统治的清明；而若权力的天秤稍有倾斜，便会使唐王朝由盛转衰，走向末世。它们两者微妙的平衡关系折射出的制度对社会的巨大反作用力，值得我们这些研史者们加以借鉴，引为教训。
[1] 《全唐文》卷316 李华《中书政事堂记》云：
政事堂者，自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所谓之政事堂。
[2] 魏向东《也谈唐政事堂的创设时间》 苏州大学学报1987年第4期 P107
[3] 《旧唐书》本纪第二《太宗上》。
[4][5][6] 同[2]注。
[7] 贞观八年李靖称疾告退时，太宗乃令其“三、两日一到门下中书（又记为“中书门下”）平章事”。
[8]魏向东《试论唐代政事堂宰相集议制度》 苏州大学学报 1989第2、3期合刊 P165
[9]《资治通鉴》卷197，唐太宗贞观十七年。
[10] 同[8]注
[11] 《资治通鉴》卷203，唐高宗永淳元年。
[12] 据《新唐书·宰相表》，记有参与朝政、专典机密、参与朝政、参议得失、参知政事、参知机务等。
[13] 《全唐文》卷316 李华《中书政事堂记》云：
至高宗光宅元年（注——683年），裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。
[14] 见《新唐书·肖瑀传》。
[15][16] 同[8]注
[17] 如李峤之追随二张；见风使舵的“两脚狐”杨再思；信奉“模棱”之学的苏味道；“唾面自干”的娄师德等。
[18] 举例来说，由于宰相集议制需要较多人数的宰相，因此武则天朝的宰相先后便达七十五人，中宗时更有十九人同时为相。这就为私党拉拢争夺提供了机会。
[19] 同[8]注。
[20] 《大唐六典》卷九《中书省》。
[21][22][23][24][25] 魏向东《论唐玄宗时期的政事堂宰相独断制》 中国史研究 1992年第4期 P86
庚辰年十一月朔日、姬样浅井紫茗